Épargne forcée : Incidence économique de l’augmentation des prestations de retraite du RPC
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Épargne forcée
Incidence économique de l’augmentation des prestations de retraite du RPC/RRQ et des cotisations
Lectures complémentaires :
25 novembre, 2010
Ted Mallett, vice-président et économiste en chef
Tout a un prix; la retraite aussi. Compte tenu des inquiétudes au sujet de la viabilité de l'épargne-retraite au Canada et pour faire en sorte que moins de gens ne reçoivent aucune pension, certains ont récemment réclamé une augmentation des prestations du Régime de pensions du Canada (RPC)/Régime des rentes du Québec (RRQ). L'incidence économique d'une telle mesure est toutefois grandement sous-estimée. En appliquant un modèle macro-économétrique pour simuler ce qui arriverait si l'on doublait les prestations du RPC/RRQ, en majorant les cotisations en conséquence, la FCEI a constaté que 1,2 million d'années-personnes d'emploi seraient perdues à court terme et que les salaires baisseraient d'environ 2,5 % à long terme, les travailleurs étant obligés de mettre de côté pour l'avenir leurs gains actuels.
Pour la présente étude, l'analyse des répercussions macro-économétriques a été effectuée par Peter Dungan, professeur agrégé adjoint en économie de l'entreprise à la Rotman School of Management de l'Université de Toronto, au moyen du modèle FOCUS du Policy and Economic Analysis Program.
Contexte
Les appels à une réforme du RPC et du RRQ ne datent pas d'hier, mais ils sont de plus en plus prononcés, et pour cause. L'effondrement du secteur financier en 2008 et ses retombées ont grandement dégarni le bas de laine de nombreuses personnes, ce qui a accentué la difficile question du revenu de retraite.
Malgré l'évidence d'un consensus sur l'importance de l'épargne-retraite pour le tissu social du pays, les positions diffèrent quant à l'existence réelle d'un
problème grave dans le système actuel et quant aux meilleures solutions à apporter aux politiques publiques. Le Canada a une vaste gamme de politiques en matière de pension et de retraite, visant notamment les REER facultatifs à imposition différée, les comptes d'épargne libre d'impôt (CELI), les régimes de retraite offerts par les employeurs (RPA), les régimes publics obligatoires (RPC, RRQ), les filets de sécurité fondés sur le revenu (SV, SRG) et le traitement fiscal des actifs (exemptions pour gains en capital).
Là où certains voient un amalgame confus de politiques, d'autres distinguent un système solidement ficelé. La force du système de retraite provient sans doute en grande partie de la variété des techniques et des outils offerts à la population. Par conséquent, il est important d'envisager la question sous l'angle plus large de l'épargne-retraite, plutôt que simplement sous celui de la couverture des régimes. À l'heure actuelle, tous groupes d'âge confondus, c'est chez les aînés que l'incidence du faible revenu est la moins élevée. De plus, le revenu de retraite moyen au Canada figure parmi les plus élevés des pays de l'OCDE. Même les Canadiens qui n'ont pas de RPA disposent en moyenne d'un plus grand patrimoine net que ceux qui bénéficient d'un tel régime, parce qu'ils ont tendance à accumuler des actifs financiers importants à l'extérieur du système officiel de revenu de retraite (Mintz, 2009).
Les propositions visant à réformer les régimes de retraite sont nombreuses et variées. Elles vont de l'immobilisme aux régimes interentreprises avec option de non-participation, en passant par les suppléments facultatifs au RPC/RRQ et les augmentations obligatoires des prestations du RPC/RRQ, entre autres choses [1]. Dans le présent document, nous n'évaluons pas les avantages et les inconvénients de chacune de ces propositions, ni même s'il est approprié d'utiliser un régime uniformisé comme le RPC ou le RRQ pour régler une question étroitement liée à la situation et aux choix de chaque individu. Nous souhaitons plutôt modéliser la réalité selon laquelle le fait de mettre de côté pour l'avenir plus de gains réalisés aujourd'hui réduit le pouvoir d'achat actuel. Que les particuliers fassent des choix intemporels à propos de leur argent est une chose, que les gouvernements prennent ces décisions pour eux en est une autre.
Pour cette étude, nous avons choisi de modéliser la proposition du Congrès du travail du Canada (CTC) de doubler les prestations de retraite du RPC/RRQ et de financer cette mesure par la hausse des cotisations des employés et des employeurs. Il existe d'autres propositions[2] relatives à la restructuration ou à l'augmentation des prestations, mais elles ne contiennent pas toujours des estimations actuarielles claires de leurs effets sur les cotisations.
Hypothèses relatives aux projections
Les incidences de la proposition du CTC sont modélisées[3] à partir d'un scénario de référence ou projection selon le maintien du statu quo pour l'économie canadienne de 2011 à 2030, où les cotisations au RPC se maintiennent au taux actuel de 4,95 % des gains ouvrant droit à pension jusqu'à concurrence du maximum (pour les employeurs et les employés). De plus, nous supposons que le maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP), actuellement fixé à 47 200 $, augmentera en fonction de l'inflation.
Le scénario de référence du modèle macro-économétrique a été mis au point en juin 2010 par le Policy and Economic Analysis Program de la Rotman School of Management de l'Université de Toronto. En résumé, pour l'économie canadienne, il prévoit que l'importante capacité excédentaire découlant de la récente récession se résorbera graduellement, que la croissance se maintiendra relativement au même rythme et que le plein emploi sera atteint par la suite.
Comme le scénario de référence, notre simulation du RPC modifié commence au début de 2011 et se termine en 2030. En vertu des recommandations du CTC, les cotisations au RPC devraient augmenter de 7,7 % pour les employeurs et les employés sur une période de sept ans [4].Au total, cela correspond à une hausse maximale de 2 596 $ des cotisations annuelles par employé (soit 1 298 $ pour l'employé et le même montant pour l'employeur). Nous avons introduit l'augmentation par tranches égales entre 2011 et 2017. D'après les calculs du CTC, en 39 ans, cette majoration des cotisations devrait permettre de doubler les prestations de retraite du RPC[5].
Ainsi, en 2030 (soit environ à mi-chemin de la période de 39 ans), les prestations de retraite du RPC seraient supérieures de 50 % à celles du scénario de référence. (Notons qu'en 2008-2009, les prestations de retraite représentaient environ 73 % du montant total des prestations versées par le RPC - le reste étant attribuable aux prestations au survivant, de décès et d'invalidité, qui ne devraient pas augmenter par rapport au scénario de référence.) Précisons également que nous n'avons supposé aucune hausse à l'exemption de base de l'année (EBA, actuellement de 3 500 $) bien qu'une telle suggestion ait été faite dans l'exposé de proposition du CTC.
Nous avons effectué deux simulations. Dans la première (que nous appelons « choc complet »), les taux de cotisation des employés et des employeurs augmentent, tel que nous l'avons décrit précédemment, et les prestations de retraite sont doublées. Dans la deuxième, seul le taux de cotisation des employés augmente, et la hausse des prestations du RPC est deux fois moins élevée que dans la première simulation. Dans la deuxième simulation (que nous appelons « choc partiel »), la hausse des prestations du RPC est donc entièrement financée par les cotisations supplémentaires des employés. La période de modélisation de 2011 à 2030 correspond à la moitié des quelque 40 ans que le CTC juge nécessaires, à ce taux de cotisation supérieur, pour doubler les prestations du RPC. Comme la majeure partie de l'incidence sur les cotisations survient au début, cette période de modélisation suffit pour mesurer la plupart des effets sur l'économie. Selon nous, les conséquences additionnelles jusqu'en 2050 (dernière année de la mise en œuvre de l'augmentation des prestations proposée par le CTC) devraient être relativement mineures.
Incidences prévues
Scénario 1 : choc complet
Les résultats de la simulation sont présentés dans les tableaux en annexe[6]. Dans la simulation où les cotisations des employés et des employeurs augmentent, l'économie est en effet doublement touchée au cours des premières années. D'abord, le pouvoir d'achat diminue en raison des cotisations supplémentaires au RPC, qui ne sont initialement que très partiellement compensées par une légère hausse des prestations. Ce manque à gagner dans la demande globale devrait lui-même avoir une incidence négative sur le PIB et l'emploi. De plus, étant donné que leur charge salariale après impôt est plus élevée, les employeurs veulent économiser sur la main-d'œuvre, et certains d'entre eux disparaissent carrément, leur production n'étant plus rentable. Les entreprises tentent également de gonfler les prix pour éponger la hausse de leur charge salariale découlant des cotisations accrues au RPC, comme elles le feraient pour toute autre augmentation des coûts unitaires de la main-d'œuvre. Ce revirement de la courbe d'offre globale de l'économie fait bien entendu baisser la production et monter les prix.
Le résultat de tout cela est un PIB réel inférieur aux prévisions du scénario de référence (à noter que le PIB ne diminue pas en réalité, sa croissance est simplement moins élevée qu'elle l'aurait été dans le scénario de référence), une baisse de l'emploi, ainsi qu'une hausse des taux de chômage et d'inflation.
En dépit de l'inflation plus élevée, dans la simulation, nous supposons que la Banque du Canada assouplirait suffisamment ses politiques pour laisser le taux de change baisser de presque 0,5 % après environ cinq ans[7]. L'incidence maximale sur le PIB réel survient au cours de la cinquième année, alors qu'il est inférieur de seulement un peu plus de 1 % (ou d'à peu près 20 milliards de dollars - dollars de 2009) à celui du scénario de référence.
L'incidence maximale sur l'emploi survient en fait un an plus tard, avec la perte de 235 000 emplois et un taux de chômage supérieur d'un peu plus de 0,7 % par rapport au scénario de référence. Dans ce scénario de référence, la croissance de l'emploi diminue en raison des changements démographiques, mais dans celui du « choc complet », elle fléchit considérablement jusqu'en 2015. De même, le taux de chômage, qui baisse graduellement et se stabilise à 6 % en 2016 dans le scénario de référence, n'atteint ce stade que quatre ans plus tard en vertu du scénario du « choc complet » .
Compte tenu du niveau d'emploi inférieur et du taux de chômage supérieur par rapport au scénario de référence, le modèle permet de prévoir que les revendications salariales seront tempérées. Les entreprises finissent par recommencer à embaucher du personnel, et les pressions inflationnistes, par cesser.
Au bout de dix ans dans la simulation, et trois ans après l'arrêt des augmentations des taux de cotisation au RPC, le PIB revient au niveau du scénario de référence et le taux d'inflation se maintient en deçà de celui du scénario de référence pendant plusieurs années. De plus, à ce moment-là, l'emploi et le taux de chômage se situent essentiellement aux mêmes niveaux que dans le scénario de référence. Néanmoins, un total cumulé de 1,2 million d'années-personnes d'emploi ont été perdues et ne seront jamais retrouvées.
En résumé, voici ce qui s'est produit sous l'influence du fonctionnement normal de l'économie : les forces du marché ont en effet obligé la main-d'œuvre à absorber l'autre moitié de la hausse des cotisations au RPC (celles des employeurs). Étant donné la mobilité du capital, du moins d'après la vision du monde qui sous-tend le modèle, il n'existe pas de mécanisme par lequel la majoration des cotisations des employeurs au RPC pourrait être financée de façon permanente à partir des profits.
Les effets négatifs sur l'emploi et les salaires, ainsi que leurs répercussions sur la consommation des ménages, influeraient en fin de compte sur le solde budgétaire des gouvernements fédéral et provinciaux. À cause du ralentissement de la croissance des dépenses et des revenus, les recettes tirées de l'impôt sur le revenu et des taxes de vente seraient moins élevées que dans le scénario de référence, et les budgets passeraient d'un équilibre approximatif à des déficits d'environ 5 milliards de dollars par année à chaque palier de gouvernement. Le modèle suppose que le financement déficitaire persisterait, mais la mesure dans laquelle les gouvernements choisiraient de réduire l'écart amplifierait encore plus la baisse de la production et de la croissance de l'emploi.
Après la hausse des taux de cotisation au RPC, s'ensuit une décennie d'augmentations très graduelles du PIB, qui n'exercent pas de pressions inflationnistes et laissent le niveau d'emploi et le taux de chômage essentiellement inchangés. Cette croissance du PIB s'explique comme suit : en raison de la majoration des taux de cotisation au RPC, l'épargne s'est accrue et une partie de cette épargne s'est traduite par la formation de capital, qui accroît la productivité de la main-d'œuvre. La hausse de la productivité constitue un objectif important à long terme; dans le présent scénario, sa réalisation s'effectue toutefois au détriment des salaires des employés.
Bien sûr, les prestations du RPC augmentent pendant cette décennie et, comme on peut le constater, l'incidence sur la consommation des ménages, bien que négative au cours de toute cette période, diminue progressivement. Peu après 2030, la hausse des prestations et du PIB pousserait en fait la consommation au-dessus des niveaux du scénario de référence.
Scénario 2 : choc partiel
Dans la deuxième simulation, celle du « choc partiel », seul le taux de cotisation des employés augmente. Il s'agit en réalité d'une forme de hausse de l'imposition directe. À court terme, cette mesure influe négativement sur le PIB, car elle entraîne une réduction de la demande globale. Elle ne fait toutefois pas monter les coûts des entreprises ni n'a d'incidence connexe sur l'inflation, qui n'est d'ailleurs pas entièrement neutralisée par la banque centrale. Dans ce scénario, nous supposons que la Banque du Canada stimulerait quelque peu l'économie au cours des premières années, pour mitiger les effets négatifs liés à la demande globale.
L'incidence négative maximale sur le PIB réel survient lors des troisième et quatrième années, alors qu'il est inférieur d'environ 0,1 % (ou d'à peu près 2 milliards de dollars - dollars de 2009) à celui du scénario de référence. L'effet sur l'emploi se fait le plus sentir à la quatrième année, avec une perte d'environ 33 000 emplois. Une fois le cap de la huitième année franchi, dans le scénario du « choc partiel », le PIB réel dépasse en fait les niveaux du scénario de référence, et à partir de la neuvième année, nous observons une amélioration temporaire de l'emploi. À la fin de la décennie suivante, le PIB réel est supérieur et l'emploi à peu près équivalent aux niveaux du scénario de référence.
En outre, la productivité augmente, le stock agrégé de capital étant supérieur de presque 1 % à celui du scénario de référence. L'incidence sur le PIB est un peu moins forte que dans la première simulation, car les cotisations au RPC sont deux fois moins élevées. Parallèlement, dans le scénario du « choc complet », on ne note toutefois aucune diminution du PIB pendant les nombreuses années nécessaires pour absorber la hausse des coûts pour les entreprises. L'avant-dernière année de la simulation, l'effet sur la consommation commence à être positif, et des avantages nettement plus importants s'ensuivront.
Effets d'éviction
Dans les scénarios ci-dessus, nous avons parlé des réactions possibles de la banque centrale et des gouvernements en matière de politique monétaire et budgétaire. À l'extérieur du modèle, cependant, une autre réaction mérite qu'on s'y intéresse : celle des épargnants eux-mêmes. Compte tenu d'une telle hausse des cotisations obligatoires au RPC et des répercussions indirectes du marché du travail sur les gains, les employés sont susceptibles de diminuer leurs cotisations aux autres véhicules d'épargne afin d'atténuer l'impact sur leur niveau de vie actuel. Il est fort probable qu'ils réduisent leurs cotisations facultatives dans leurs REER ou CELI personnels ou leurs acquisitions d'autres actifs à long terme. Toute réforme du CTC ne réussirait par conséquent qu'à transférer l'épargne d'un instrument à l'autre.
Même si le modèle est neutre sur cette question, cela n'est peut-être pas le cas des professionnels des services financiers qui, plus que quiconque, observeraient vraisemblablement les plus grands déplacements ou du moins le plus important changement de cap par rapport à la courbe de croissance du scénario de référence.
Autres propositions de réforme du RPC/RRQ
Les scénarios que nous présentons sont fondés sur la proposition du CTC de faire passer le ratio prestations/MGAP de 25 à 50 %, mais d'autres propositions visent une augmentation du MGAP en tant que tel. Du point de vue du modèle, l'incidence de ces propositions serait proportionnellement la même. Les répercussions économiques dépendent des changements globaux dans les montants des cotisations et des prestations, non pas des mécanismes qui conduisent à ces montants. Ainsi, la hausse annuelle de 2 596 $ des cotisations des employeurs et des employés combinées que propose le CTC aurait essentiellement le même effet sur l'économie qu'une augmentation de 2 596 $ des cotisations découlant d'un MGAP plus élevé. Les propositions de régime universel, de structure de prestations à deux volets et d'expansion du RPC pousseraient les cotisations beaucoup plus à la hausse que les recommandations du CTC. Leur incidence économique globale augmenterait alors de manière à peu près proportionnelle.
Un changement majeur du MGAP influerait sur les niveaux relatifs de l'emploi et des salaires au sein des groupes à revenu élevé et à faible revenu - cette segmentation n'est cependant pas présente dans la plupart des modèles macro-économétriques. En termes qualitatifs, toutefois, la proposition du CTC aurait probablement plus de répercussions négatives sur l'emploi et les salaires parmi les travailleurs gagnant moins que le MGAP de 47 200 $. Par contre, les propositions visant à augmenter le MGAP reporteraient une partie des contrecoups sur les groupes à revenu élevé.
Conclusions
Les simulations macro-économétriques illustrent les conséquences du transfert du pouvoir d'achat actuel des salariés d'aujourd'hui aux retraités de demain. Les effets s'annulent après 40 ans, car l'enjeu réel concerne en fait la consommation des mêmes personnes à différents stades de leur vie. L'impact provisoire est néanmoins substantiel, surtout sur les salaires, ce qui fait naître la question de savoir si de telles réformes sont appropriées dans le contexte actuel d'une économie tournant au ralenti. Aucune autre étude récente ne s'est penchée sur cet aspect de la réforme des pensions proposée par le CTC. Même si l'étude met l'accent sur une proposition de doubler les prestations pendant une certaine période, les résultats peuvent être mis à l'échelle. Toute modification, aussi infime soit-elle, des taux de cotisation proposés par le CTC entraînerait des répercussions proportionnelles sur l'emploi et la croissance. Autrement dit, toute hausse de 1 % des cotisations des employeurs et des employés au-delà du taux actuel de 9,9 % des salaires donnant droit à pension causerait la perte d'environ 220 000 années-personnes d'emploi entre 2011 et 2020.
D'autre part, l'exercice permet de montrer les différences entre les effets respectifs des hausses des cotisations sociales payées par les employeurs et de celles payées par les employés. La majeure partie des répercussions économiques négatives est attribuable aux premières, ce qui s'explique par le fait que les employeurs ne tirent aucun avantage de l'épargne accumulée. Pour eux, les cotisations plus élevées représentent simplement une augmentation des coûts de la main-d'œuvre, sans amélioration de la productivité. Ces conclusions se répercutent sur d'autres formes de cotisations sociales imposées aux entreprises, nommément celles pour l'assurance-emploi et l'indemnisation des accidentés du travail.
La présomption simple a toujours été que les employeurs contribuent à assumer les coûts de ces programmes. Il n'est pas bien compris, cependant, que les entreprises sont simplement des structures transparentes inanimées qui absorbent les frais supplémentaires de trois manières : par l'intermédiaire des propriétaires, des clients ou des employés. Par conséquent, tout fardeau placé sur les entreprises est assumé, en fin de compte, par les gens. En modifiant la proposition du CTC de sorte que seules les cotisations des employés soient augmentées, on obtiendrait un rapport de 61/39 entre les cotisations des employés et des employeurs. Étant donné les conséquences économiques considérablement moins graves d'une telle modification, le jeu semble en valoir la chandelle.
[1] Pour connaître les recommandations de la FCEI au sujet de la réforme du système de retraite, consultez l'article d'Ian Dawkins, Pour un avenir sûr (2010), à l'adresse http://www.cfib-fcei.ca/francais/defense_des_interets/canada/64-politiques_sociales_/1910-pour_un_avenir_sur.html.
[2] Citons notamment la proposition de régime universel de la CARP, celle de structure de prestations à deux volets de Keith Horner et celle d'une expansion du RPC de Bernard Dussault. Les détails de chacune diffèrent, mais elles prévoient toutes d'au moins doubler les prestations. Reportez-vous au récent article de Jonathan Kesselman pour des descriptions plus complètes.
[3] Dans le but de simplifier l'analyse, les paramètres du RRQ sont calqués sur ceux du RPC.
[4] D'autres documents du CTC font référence à des taux d'augmentation cibles de 7,8 ou de 7,95 % pour les cotisations des employés et des employeurs. Tous ces taux sont plausibles, en fonction du rendement futur présumé du RPC. Pour la présente analyse, la FCEI a opté pour les données publiées les plus prudentes comme point de départ. Le choix du taux n'influence pas grandement le modèle - mais les résultats pourraient être mis à l'échelle.
[5] La calculatrice en ligne du CTC suppose qu'une personne âgée aujourd'hui de 26 ans et gagnant le MGAP ou plus pour les 39 prochaines années pourrait avoir droit au double des prestations au moment de sa retraite. D'autres sources font référence à une période de transition de 40 ans (47 ans pour la période d'admissibilité au RPC, moins 15 % pour les interruptions de travail permises). Voir l'adresse http://www.congresdutravail.ca/centre-daction/la-securite-des-retraites-pour-tous/evaluez-le-plan-du-mouvement-syndical-pour-la-sec.
[6] Pour la plupart des lignes des tableaux, les résultats correspondent à des pourcentages d'écart par rapport au scénario de référence. Cependant, pour certaines variables (généralement accompagnées d'un astérisque), nous avons indiqué des variations de niveau par rapport au scénario de référence. C'est le cas, par exemple, pour les soldes gouvernementaux et les soldes des paiements courants de la balance des paiements. Pour le PIB réel et l'emploi, nous avons présenté des pourcentages d'écart et des variations de niveau par rapport au scénario de référence.
[7] Lors de chaque bouleversement économique, la réaction des autorités monétaires relativement à l'inflation joue un rôle crucial dans la suite des événements. Dans le scénario du « choc complet », nous avons présumé que la Banque du Canada n'interviendrait que pour faire fléchir graduellement l'inflation, croyant que l'impact inflationniste s'estomperait avec le temps. Il est fort possible que la Banque du Canada réagisse plus vigoureusement en augmentant les taux d'intérêt, ce qui aggraverait les répercussions négatives à court terme sur le PIB et l'emploi. Dans la deuxième simulation, le changement de politique n'entraîne pas de pression inflationniste, et nous avons supposé que la Banque du Canada prendrait des mesures pour neutraliser une partie des contrecoups sur l'économie, de sorte que le taux d'inflation ne diminue pas de manière trop marquée et se maintienne près de la cible de 2 %.
